Senin, 04 Maret 2013

PRO POOR BUDGETING

Anggaran Pro Poor dapat dipahami sebagai anggaran yang memihak orang miskin. Proses anggaran mulai dari perencanaan sampai pelaksanaan didesain untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat miskin. Keberpihakan ini tercermin dalam kebijakan program serta proyek-proyek yang disusun dan dilaksanakan. Dengan demikian anggaran pro poor adalah kebijakan anggaran yang dampaknya dapat meningkatkan kesejahteraan masyarakat miskin, sehingga hak-hak dasarnya dapat dipenuhi melalui program-program yang dirancang dalam kebijakan anggaran. Untuk menentukan kebijakan anggaran yang pro poor dapat diidentifikasi melalui dua hal, yaitu: proses dan isi atau alokasi dana.
Melalui proses dapat dilihat keterlibatan kelompok miskin dalam memformulasikan kebijakan anggaran. Oleh karena itu partisipasi masyarakat miskin untuk terlibat dalam tahap-tahap penggangaran menjadi penting untuk diamati. Selain aspek partisipasi, juga perlu dilihat aspek transparansi dan akuntabilitasnya. Di dalamnya termasuk akses terhadap semua data tentang anggaran, artinya informasi tersebut disediakan..
Di dalam Permendagri No. 30 Tahun 2007 tentang Pedoman  Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2008, sudah diatur secara jelas, bahwa prinsip penyusunan APBD mensyaratkan 6 hal yang harus dipenuhi, yaitu: partisipasi masyarakat, transparansi dan akuntabilitas anggaran, disiplin anggaran, keadilan anggaran, efisiensi dan efektivitas anggaran, serta taat azas (Sony Yuwono, dkk;2008; 126 -  128)
Partisipasi masyarakat tersebut tercermin dalam Musyawarah perencanaan dan pembangunan (Musrenbang) yang dimulai dari tingkat desa. Hasil Musrenbang ini sebagai dasar bagi pemerintah daerah utuk menyusun Kebijakan Umum APBD (KUA) dan Plafon dan Prioritas Anggaran (PPA) yang kemudian akan dijadikan dasar oleh Tim Anggaran Pemerintah Daerah  (TAPD) untuk menyusun Rencana Kerja Anggaran (RKA) SKPD. Dan RKA-SKPD ini kemudian akan dibahas oleh TAPD dengan Tim anggaran DPRD untuk menyusun Rencana Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (RAPBD). Namun, pada umumnya dalam menyusun KUA dan PPAS itu aspirasi masyarakat yang tercermin dalam hasil musrenbang tidak dihiraukan. Karena pemerintah daerah melalui Bappeda telah mempunyai perencanaan yang tertuang dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD). Hal ini menjadi salah satu faktor tidak relevansinya program-program kerja pemerintah dengan kebutuhan masyarakat. Sebenarnya kalau kita lihat bahwa regulasi tentang musrenbang itu masih membatasi ruang partisipasi masyarakat, karena masyarakat dilibatkan hanya pada konteks perencanaan dan pembangunan, sedangkan pada fase penyusunan anggaran masyarakat tidak dilibatkan, fase penyusunan anggaran menjadi kewenangan pemerintah.
Persoalan transparansi, pengaturannya juga masih belum mantap. Permendagri No 59/2007 “Untuk memenuhi asas transparansi, kepala daerah wajib menginformasikan substansi Perda APBD kepada masyarakat yang telah diundangkan dalam lembaran daerah.” Karena tak secara eksplisit menyatakan dokumen apa yang harus diinformasikan, maka hal ini berpotensi tidak mampu menjamin warga, untuk mengakses dokumen tertentu yang justeru merupakan kunci dalam mempraktikkan penganggaran yang baik. Persepsi antara pemerintah daerah dan masyarakat bisa berbeda terhadap peraturan  tersebut. Bagi pemerintah daerah, pengumuman ringkasan APBD bisa saja dianggap telah memenuhi amanat Permendagri tersebut. Seperti yang terjadi selama ini. Untuk memasang “iklan APBD” di media cetak dalam bentuk ringkasan yang kurang informatif, Pemda harus membayar mahal. Sementara dokumen kunci seperti KUA-PPA, RKA SKPD yang sangat informatif, malah tidak diperlihatkan atau tidak bisa diakses oleh publik.
Pengamatan terhadap isi APBN/APBD merupakan tahap berikutnya untuk memastikan apakah sebuah kebijakan alokasi anggaran pro poor atau tidak.  Ada dua sisi yang harus diperhatikan berkenaan dengan isi APBN/APBD yaitu sisi pendapatan dan sisi belanja.  Dari sisi belanja pengalokasian anggaran untuk mendesain program dan kegiatan dalam rangka peningkatan kesejahteraan masyarakat miskin perlu diperiksa dengan teliti. Beberapa alokasi anggaran yang berkait erat perubahan hak-hak dasar seperti kesehatan, pendidikan, dan perumahan untuk mendapatkan gambaran bagaimana  kebijakan serta prioritas pemerintah terhadap pelayanan dasar tersebut. Untuk membuktikan adanya kebijakan anggaran pro poor dari sisi  pendapatan, dilihat dari mekanisme pajak atau retribusi yang dikenakan bagi masyarakat miskin. Perlu dilihat kelompok yang paling diuntungkan dan dirugikan oleh kebijakan pendapatan tersebut.
Berkaitan dengan itu, kita mencoba untuk mencermati sejauhmana keberpihakan pemerintah terhadap rakyat miskin melalui pengalokasian anggaran pada program atau kegiatan yang tercermin dalam APBN.
Menurut Abdur Rozaki, dkk (2008 : 7 – 12) bahwa, kemiskinan, ketimpangan dan ketertinggalan sebenarnya berakar pada struktur ekonomi politik anggaran yang timpang, yaitu tidak  berorientasi pada kesejahteraan. Ada tiga masalah dalam struktur ekonomi politik anggaran.
Pertama, desentralisasi politik sudah dijalankan, namun di sisi lain, potret kemiskinan sangat berakar di bawah dan beragam antardaerah.
Kondisi itu diperparah oleh rezim anggaran yang masih jauh dari skema desentralisasi fiskal (jika tidak bisa dikatakan, uang digenggam secara terpusat oleh Jakarta). APBN 2007, misalnya, dari total anggaran sebesar Rp 752 triliun, sebesar Rp 498 triliun (66%) dialokasikan untuk belanja pemerintah pusat, dan sebesar   Rp 254 triliun (34%) yang ditransfer ke daerah dalam bentuk dana perimbangan dan dana otonomi khusus. Angka Rp 498 triliun yang dibelanjakan pemerintah pusat, terdiri dari Rp 97,9 triliun untuk belanja pegawai, Rp 61,8 triliun untuk belanja barang, Rp 69,2 triliun untuk belanja modal, Rp 83,5 triliun untuk pembayaran bunga utang, Rp 105 triliun untuk subsidi, Rp 47,5 triliun untuk bantuan sosial dan Rp 24,1 triliun untuk belanja lain-lain. Jika dana sebesar 34% “didaerahkan” melalui skema desentralisasi (block grant), sebagian besar belanja pemerintah pusat yang dibawa ke daerah dan desa, menggunakan skema dana alokasi khusus, dekonsentrasi dan tugas pembantuan yang sudah ditentukan dan dikendalikan secara terpusat (spesific grant). Termasuk dalam hal ini adalah anggaran untuk penanggulangan kemiskinan yang dikabarkan terus meningkat dari tahun ke tahun (Rp 23 triliun tahun 2005, Rp 42 triliun tahun 2006, Rp 51 triliun tahun 2007 dan Rp 58 triliun tahun 2008). Proyek dan anggaran anti kemiskinan yang terpusat itu, kontradiktif dengan gambaran kemiskinan yang beragam antar daerah. Keragaman terjadi dalam bentuk data potret kemiskinan. Pemerintah pusat menggunakan data kemiskinan berdasarkan kriteria dan temuan agregat Badan Pusat Statistik. Sementara itu daerah cenderung resisten dengan data yang dikeluarkan BPS. Kondisi ini menyebabkan angka kemiskinan versi pusat berbeda dengan versi daerah. Sejumlah daerah mengklaim telah membuat data dan peta kemiskinan lokal sendiri per rumah tangga dan bahkan per individu (by name). Perbedaan pendataan inilah yang membuat kesulitan dalam membuat  program antikemiskinan dari pusat ke daerah dan desa.
Kedua, negara mempunyai formasi dan karakter pemangsa (predatory state) terhadap anggaran. Sudah lama kita mendengar, bahwa gaji pegawai negeri dan TNI/Polri sangat kecil. Tetapi secara makro, gaji mereka memakan mayoritas anggaran negara dan daerah (sekitar 60%). Di daerah, belanja aparatur jauh lebih besar daripada belanja publik, bahkan belanja publik sekalipun masih ada yang dikonsumsi untuk biaya administrasi dan belanja aparatur. Pemerintah selalu mengatakan, bahwa sangat wajar kalau gaji perangkat negara memakan porsi yang besar dalam anggaran negara/daerah, karena keberadaan mereka bertugas memberikan pelayanan kepada masyarakat. Di dalam komponen gaji pegawai juga melekat biaya pelayanan yang sangat besar. Tetapi argument ini bisa dibilang rapuh, karena ketersediaan pangan maupun akses rakyat terhadap pelayanan dasar, yang tentu membutuhkan biaya besar, tidak bisa serta-merta ditukar dengan keberadaan pegawai negara. Ketimpangan distribusi anggaran juga terjadi antarsektor dalam tubuh negara.  Sebagai contoh Presiden yang mengurus 200 juta lebih penduduk Indonesia, bergaji sekitar 60 juta rupiah. Sementara gaji direktur utama BUMN sekitar 200 juta rupiah. Gaji pegawai Departemen Keuangan, berlipat ganda, bila dibandingkan dengan gaji pegawai departemen dan lembaga negara lainnya maupun pegawai daerah.  Negara bukan hanya berkarakter predatory, tetapi juga soft, karena institusi negara digerogoti oleh penyerobotan elite (elite capture), Elite capture hadir dalam bentuk; korupsi (mencuri uang negara), aktor-aktor dalam Negara yang membuat kebijakan dan kegiatan yang menguntungkan mereka, maupun, kebijakan yang kontradiktif dengan hak-hak kepentingan kaum miskin dan kelompok-kelompok marginal. Capture, sebaliknya, bisa juga hadir dalam bentuk tindakan invidividu maupun kelompok, baik aktor informal maupun formal, yang mempengaruhi peraturan maupun kebijakan pemerintah untuk kepentingan mereka. Dalam praktik pemerintahan sehari-hari, korupsi merupakan bentuk capture yang bisa dilihat secara terbuka oleh publik. Korupsi merajalela dimana-mana, mulai dari skala kecil hingga skala besar: SPPD yang berjalan-jalan,  fee proyek, mark up pembelian perlengkapan kantor, jalan-jalan dengan alasan studi banding, pungutan liar, menyunat dana bantuan, hingga skandal mega proyek dan perbankan. Capture yang lain, hadir dalam kinerja pemerintah yang membagi-bagi uang secara populis, kepada berbagai lapisan masyarakat untuk mendongkrak popularitasnya menjelang pemilikan kepala daerah.
Ketiga, alokasi-distribusi anggaran untuk rakyat, bersifat residual atau “sisanya-sisa”.  Menurut Muh. Kholid AS  (2008), kebijakan negara yang berbentuk Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah (APBN/D), yang sebagian besar telah diratifikasi bersama oleh eksekutif dan legislatif, belum sepenuhnya berpihak pada kaum miskin.Contoh mudah dari ketidakpekaan anggaran tersebut bisa dilihat dari alokasi anggaran pendidikan yang hanya Rp. 48 triliun (12 persen) dari kekuatan APBN 2008 yang berjumlah Rp781,354 triliun. Sangat mungkin kebijakan tidak populis ini juga semarak di berbagai daerah lainnya, baik di tingkat provinsi maupun kota/kabupaten.  Selanjutnya ia mengatakan dalam kehidupan bernegara, sumber utama perubahan dalam masyarakat itu, khususnya dalam mengentaskan kemiskinan, terletak pada seberapa besar anggaran yang dialokasikan oleh negara untuk kaum lemah. Bisa dikatakan, anggaran adalah refleksi keputusan politik antara pemerintah dan legislatif dalam menetapkan prioritas pembangunaan. Keputusan “politik” ini tentu akan berdampak sangat luas terhadap taraf kehidupan masyarakat, terutama seberapa besar alokasi anggaran pembangunan yang bermanfaat sebagai penyedia layanan dasar, seperti pendidikan, kesehatan, infrastruktur, dan pengembangan ekonomi lokal. (Suara Muhammmadiyah, 28 Januari  2008). Selanjutnya Prof. Mubyarto dalam Abdur Rozaki, dkk, (2008 : 7), beliau menyoroti ketimpangan itu, dengan menunjukkan anggaran penanggulangan kemiskinan hanya 40 triliun rupiah, sementara untuk rekapitalisasi perbankan sebesar 600 triliun rupiah. Bantuan Langsung Tunai (BLT) yang diterapkan pemerintah sebagai kompensasi kenaikan harga BBM akhir 2005, dan kemudian  diterapkan pada tahun 2008,  merupakan bentuk ekstrem pendekatan distribusi yang keliru, bermasalah, menciptakan konflik dan dikecam berbagai pihak. Dan suatu hal sangat menarik bahwa pada tahun 2009 pemerintah berjanji akan memikirkan rakyat miskin sebagai prioritas ketika harga BBM dinaikkan.  Ada beberapa opsi yang ditawarkan oleh pemerintah SBY-JK sebagai kompensasi kepada rakyat miskin atas naiknya BBM, antara lain melalui bantuan langsung tunai plus (BLT Plus) dan program nasional pembangunan mandiri (PNPM), dimana tidak kurang sejumlah dana akan digelontorkan oleh World Bank, 19, 7 Trilyun rupiah pada tahun 2008,  dan 58 trilyun  rupiah pada tahun 2009. (sumber www.sarekathijauindonesia.org). Kompensasi atas kenaikan BBM untuk rakyat miskin melalui uang tunai yang sarat dengan berbagai dampak, terutama dampak sosial dengan meningkatnya konflik horizontal. Telah banyak dampak yang terjadi akibat adanya BLT,  seperti pertikaian warga dengan aparat, muncul salah urus, banyak keluarga mampu yang serakah, dengan menyatakan dirinya sebagai keluarga miskin. Kenaikan BBM, justru akan semakin meningkatkan angka kemiskinan dan semakin menjerumuskan rakyat kedalam krisis turunannya, seperi krisis pangan yang dari tahun ke tahun angkanya terus meningkat. Tercatat tidak kurang dari 4456 kali peristiwa rawan pangan terjadi di Indonesia (sumber :  www.sarekathijauindonesia.org).
Berkaitan dengan berbagai fenomena tersebut di atas, maka reformasi anggaran, bukan hanya dilihat dari kecanggihan teknik penganggaran, tetapi kita juga harus lihat dari sisi yang lain yang memang mempunyai potensi mendorong terciptanya anggaran yang  pro poor.

Referensi :

Abdul Rozaki, dkk, 2008, Menabur Benih di Lahan Tandus : Pelajaran Berharga dari Advokasi Perencanaan dan Penganggaran di Bantul dan Kebumen,  Yogyakarta, Penerbit IRE
Bastian, Indra, 2006, Sistem Perencanaan dan Penganggaran Pemerintah Daerah di Indonesia, Jakarta, Penerbit Salemba Empat
Mardiasmo, 2004, Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah, Yogyakarta, Penerbit Andi
Muhammad Kholis, 2008, Urgensi Dakwah Anggaran,  Majalah Suara Muhammadiyah,  28 Januari 2008.
www.pbet.org/publikasi/modul, Pengantar Analisis Anggaran Pro Poor
www.sarekathijauindonesia.org, Kenaikan BBM, Agenda Liberalisasi Sumber Daya Alam,  19 Mei 2008
Sony Yuwono, dkk, 2008,  Memahami APBD dan Permasalahannya : Panduan Pengelolaan Keuangan Daerah, Malang, Penerbit Bayumedia Publishing.
Permendagri No. 30 Tahun 2007 tentang Pedoman  Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2008
Permendagri No. 59 Tahun 2007, tentang Pedoman Pengelolaan Keungan Daerah

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar